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作者 qazsedcft (多半時候)
標題 [新聞] 外交的突破與不能說破?蔡英文總統「過
時間 Thu Mar 30 06:14:24 2023



1.媒體來源:《報導者》


2.記者署名:

文字/張鎮宏、李易安
核稿/何榮幸;責任編輯/張詩芸

3.完整新聞標題:外交的突破與不能說破?蔡英文總統「過境外交」的美中台三方舞步

4.完整新聞內文:

總統蔡英文(左2)與總統府祕書長林佳龍(左1)、外交部長吳釗燮(左3)等人於3月29日
展開「民主夥伴共榮之旅」,在起飛前於桃園國際機場揮手致意 。(圖片提供/總統府)
https://i.imgur.com/HiChMF8.jpg
蔡英文總統睽違3年8個月出訪的「民主夥伴共榮之旅」,3月29日午後從桃園國際機場起飛
。10天9夜的行程,除了訪問加勒比海友邦,去回程也將「過境」美國紐約與洛杉磯,預計
與美國眾議院議長麥卡錫(Kevin McCarthy)首度在美國本土會談──若安排順利,這將是
繼2022年8月,時任眾議院議長裴洛西(Nancy Pelosi)訪台之後,美國國會又一次重要的
挺台政治表態。


台灣元首在美國「過境外交」的行程內容,一直是評估台美關係最重要卻也微妙的政治溫度
計──像是蔡英文過境期間,會否與美國高層官員電話互動?與前幾任總統的過境外交待遇
有何差別?中國政府會否重演裴洛西訪台時的軍事演習恫嚇?再加上出訪前夕發生的宏都拉
斯斷交風波,與前總統馬英九以私人祭祖名義訪問中國,這些場內外因素將如何交錯反應,
都讓這場踩在美方「戰略模糊」線上的外交出訪,再一次引發國際對台海局勢的高度關注。

民主夥伴共榮之旅是蔡英文總統任內的第八次出訪。在2019年7月訪問加勒比海友邦的「自
由民主永續之旅」後,因COVID-19疫情在2020年初全球爆發,總統已3年8個月不曾離開國門
。但幾年間國際局勢激烈演變,不僅大幅加劇了美中新冷戰的緊張氣氛,台灣更因半導體地
緣政治成為各國必爭之地。因此台灣總統時隔多年的外交出訪、特別是過境美國行程的種種
外交角力,也成為國際輿論評估台海局勢的關鍵風向球。


「台灣走向世界的決心只會愈來愈堅定。」


在29日中午12時30分於桃園機場發表的行前談話裡,蔡英文總統如此宣示。雖然我國沒有對
外公布過境美國的行程細節,但同一時間,中國國台辦卻再度對預期將至的蔡英文─麥卡錫
會面揚言報復:「中國對此堅決反對,必將採取措施堅決回擊。」

為了理解台美過境外交的特殊性,並分析台美中三方欲藉此行各自傳達的外交信號,《報導
者》也特別訪問了多名美台專家學者,包括:華府智庫「德國馬歇爾基金會」(GMF)主任
葛來儀(Bonnie Glaser)、美國史丹佛大學胡佛研究所(Hoover Institution)學者祈凱
立(Kharis Templeman)、國防安全研究院助理研究員鍾志東,以及多名過去曾直接參與總
統出訪計畫的台灣資深外交官與幕僚,分析台美過境外交的默契眉角,以及蔡英文本次出訪
可能的突破方向。

地點、時間、行程都有學問!蔡英文爭取台美「過境外交」最高規格
https://i.imgur.com/De89f2i.jpg
蔡英文29日展開「民主夥伴共榮之旅」,啟程訪問中美洲友邦瓜地馬拉、貝里斯。專機上午
在桃園國際機場於起飛前進行檢查。(攝影/中央社/趙世勳)

3月29日出發的「民主夥伴共榮之旅」,全程一共10天9夜。外交部表示,蔡總統去程在美國
東岸的紐約市過境停留2夜,接著於4月1日~4日分別在我國友邦瓜地馬拉、貝里斯進行國是
訪問。回程從4月4日起,預計在美國西岸的洛杉磯停留2夜,並在4月7日晚間返抵國門。


根據英國《金融時報》(Financial Times)的獨家報導,蔡英文在紐約與洛杉磯的過境各
有重要行程。去程過境紐約市,蔡英文預計於3月30日受華府保守派智庫哈德遜研究所(Hud
son Institute)之邀,獲頒「全球領導力獎」(Global Leadership Award),並在頒獎晚
宴上發表演說。回程預計在美西時間4月4日晚間7點45分(台灣的5日上午10點45分)過境洛
杉磯,預計台灣時間4月6日清晨至7日之間在雷根總統圖書館(Ronald Reagan Presidentia
l Library)演講,並與國會眾議院議長麥卡錫見面。


雖然曝光的行程已被麥卡錫本人親自證實「確實將在美國本土與蔡總統見面」,但直到總統
專機起飛前,哈德遜研究所、雷根總統圖書館與台灣外交部都以「尚待確認」為由,拒絕對
總統行程內容與日期安排做出任何回應。


一位我國長期駐美的資深外交官向《報導者》分析指出,以目前曝光的行程資訊──包括停
留日數的長短與停留城市的地點,以及當前台美關係「無可取代」的重要性──皆已顯示美
國政府對蔡總統本次的過境接待,會比過往歷任總統「再好一些」。


台美之間的總統過境外交,雙方多強調以「舒適、安全、便利、尊嚴」等四大原則為安排基
礎。但在政治默契上,仍會因為台美關係不同時期的互信程度,粗略地以「地理位置」、「
停留時間」與「行動自由」為三大分級指標。


例如在地理位置上,在1979年與中華民國斷交後,美國政府對台一直設有「五黑名單」的不
成文默契,意即不允許台灣現任的正副總統、行政院長、外交部長與國防部長等5人,進入
美國聯邦政府中樞所在的華盛頓哥倫比亞特區,以此保持對台「非正式外交」的官方立場並
避免觸怒中國。在此原則下,同在美國東岸、聯合國總部所在地、且為全球經濟心臟的美國
第一大城紐約市,也就成為過境美國的第一級選擇。


除了城市安排的差別外,總統過境美國的停留時間與活動範圍的自由彈性,也是重要的指標
。為了避免節外生枝,美國國務院在批准台灣元首過境時,多以單趟停留24小時為基準;同
時也會限制總統出訪團隊的活動範圍,例如只能待在飯店裡不得有公開行程、甚至僅准許在
機場加油不得落地入境,就連隨團的台灣媒體也都曾被要求不得在美國境內進行採訪,或者
不得在總統行程結束、離境之前發布現場新聞。



2019年7月11日,蔡英文第10次過境美國,是她在COVID-19疫情前最後一次出訪,也是任內
第一次以總統身分過境紐約。圖為訪問期間離開駐紐約台北經濟文化辦事處。(攝影/REUT
ERS/Jeenah Moon)

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在歷任總統的美國過境行程裡,蔡英文在2019年7月的「自由民主永續之旅」,是歷來過境
美國最寬鬆的一次。是次出訪中,蔡英文不僅任內第一次過境紐約市、應哥倫比亞大學之邀
入校演講,前後停留紐約與丹佛的總過境時間更長達4天,是歷任總統過境美國的最長紀錄
。而在本次出訪,蔡英文不僅將第二次過境紐約市,已知過境日數也約在4天左右,光是地
理位置與停留時間的安排,就已經確定「不會比之前差」,再加上與眾議院議長麥卡錫的直
接會面,活動自由度的提升也相當明顯


過境外交的藝術
台美之間極為特別的「過境外交」模式,最早是由李登輝總統開始。


在1979年中華民國與美國斷交後,台灣的國際處境一度陷入長期孤立,對美國的高層外交也
全面喊停。李登輝就任總統後,因應冷戰結束的國際現實而提出「務實外交」的主張──即
以務實的態度面對現實環境,不計名稱形式,結合國家整體資源,致力彰顯台灣存在發展的
事實──積極尋求與美國互動的突破。



過境外交的起點,始於1994年5月,李登輝以參加南非總統與哥斯大黎加總統就職典禮為名
義,展開橫跨美洲與非洲的「元首外交」多國訪問。返國過程中,我方也以舟車勞頓為由向
美國申請「專機過境」,但當時已結束六四天安門事件的制裁封鎖、正準備積極與中國恢復
關係的柯林頓(Bill Clinton)政府,卻不同意我方總統專機在夏威夷過夜休息,僅准專機
在檀香山的軍用機場加油,這也讓李登輝拒絕下機強烈抗議,引發美國政壇與社會輿論的聲
援同情。



1994年的檀香山過境事件,雖然讓台美關係一度尷尬,但在美國國會與媒體輿論的群起施壓
下,最終也促成了1995年6月的「李登輝總統康乃爾大學之行」──只不過康乃爾大學的演
講,在外交定義上為李登輝總統私人的「訪問」(visit,以康乃爾演講安排為單一入境目
的)。後續其他總統的美國行程則多為「過境」(transit)而已。



雖然過境外交自此成為台美高層互動的常態,不過在1995年康乃爾大學演講後,李登輝總統
任內只於1997年再次過境夏威夷檀香山2日(行程特別拜訪了旅居夏威夷的張學良)。直到2
000年陳水扁總統就任後,台灣總統才開始有固定且頻繁的過境美國模式。



陳水扁總統任內過境美國17次,行程規格最高是2003年11月「欣榮之旅」的紐約過境,陳總
統接受國際人權聯盟頒發「2003人權獎」;但也曾因2008年入聯公投引發美方不滿,而在20
07年、2008年遭到美國刻意過境冷遇,僅准許我國總統專機在阿拉斯加的安克拉治加油1小
時。



馬英九總統任內則過境美國19次,其中以2013年紐約過境停留40多個小時,以及2015年波士
頓過境參加哈佛大學不公開座談會為代表,但歷年行程大多低調,以不刺激中國為主要考量



蔡英文總統任內目前過境美國11次(不含2023年本次行程的2次過境),最高規格為2019年7
月過境紐約,並應哥倫比亞大學之邀舉行近500人參與的閉門學術論壇。


前總統李登輝於1995年受邀於美國康乃爾大學演講,圖為當時與紐約州雪城(Syracuse)市
長柏納迪(Roy A. Bernardi)一同步下飛機。康乃爾大學雖然在紐約州,但當年因美國政
府嚴格限制行程,因此李前總統是次行程並沒有踏入紐約市。(攝影/AP Photo/Bill Sik
es)

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與麥卡錫首次在美見面,借力使力進一步強化美國會的護台意志
蔡英文總統與麥卡錫議長的見面,預計是「民主夥伴共榮之旅」的行程高峰──因為這將是
代表美國國會的聯邦眾議院議長,第一次在美國本土與我國總統公開見面──考慮到中華民
國的特殊國際地位,以及2022年8月上一屆議長裴洛西訪台所引發的國際效應,「蔡麥會」
的成真不僅將是美國國會跨黨派挺台最強力的政治表態之一,亦象徵美國政府對我元首過境
外交的進一步待遇升等。


獨家曝光「蔡麥會」安排的《金融時報》透露,原本麥卡錫的意願,是要比照裴洛西模式、
親自以眾議院議長身分訪問台灣。但由於美中關係持續緊張,台灣方面也不樂見過度刺激中
國,因此我方才主動提議趁著過境外交,在美國本土與麥卡錫見面,一方面能滿足雙方「政
治突破」的公開號召,另一方面也能避免中國藉口武嚇升級、徒增台海擦槍走火的風險。


「我認為美台雙方有個目標是相同的,那就是一方面能讓蔡總統能順利過境,一方面又不會
激起北京的大動作反應。」長期關注台海局勢的華府智庫專家、德國馬歇爾基金會主任葛來
儀對《報導者》表示:「但北京會如何反應,決定權終究在北京身上。」


葛來儀指出,在蔡英文總統出訪之前,中國就已先針對這次過境多次發表嚴厲說詞,並揚言
將以「某種方式」做出回應,「我認為他們(中國)可能會進行一些軍事演習,但規模應該
不會和裴洛西訪台的那次一樣。」



2022年8月,中國東部戰區陸軍和海軍於福建省漳州海域進行聯合作戰訓練。(攝影/CFOTO
/Future Publishing via Getty Images)
https://i.imgur.com/utAa9FX.jpg
國防安全研究院助理研究員鍾志東也向《報導者》分析:「麥卡錫暫時不訪台,我相信北京
能感受到台美的自制;如果北京還像去年一樣大動作反應,正當性就不太夠。這次蔡英文過
境美國,我想軍機繞台、穿過台海中線,可能還是難免,但應該不會像去年一樣,發射飛彈
穿越台灣上空──畢竟台美都如此克制了,北京若仍大規模軍演,反而會證明中國的戰狼本
質;未來台美互動時,也可能會想說:『反正不管怎樣,北京都會大動作反對,那就乾脆更
公開一點吧。』而且馬英九屆時(指蔡英文與麥卡錫會面時)仍在中國進行祭祖之旅,北京
如果搞大規模軍演,也會像在拆馬英九、拆國民黨的台。」


但除了象徵意義,蔡英文與麥卡錫會面對於台美關係而言有什麼實質意義呢?

熟悉台美關係的我方資深外交官向《報導者》表示,在台美外交的互動中,來自美國國會的
友台支援一直是相當重要的力量,許多國務院不敢、猶豫的對台政策,都是由國會跨黨派議
員的不斷施壓才能有所突破。歷年總統的過境外交,像是馬英九、蔡英文都有機會與時任眾
議院議長通電話,而無論是共和黨籍的前任議長萊恩(Paul Ryan)、還是去年訪台的民主
黨籍議長裴洛西,都曾不斷對我方強調「國會對台灣的支持是跨黨派的共識」。如今能在美
國本土首度與現任議長見面,對於強化台灣與美國國會之間的政治互信,也將有相當大的指
標意義。


另一方面,蔡英文與麥卡錫的公開會面,預期也能再一次強化美國國會對台灣軍事支援的政
治號召。 像是《華爾街日報》(The Wall Street Journal)社論日前就透露,今年3月中
旬共和黨眾議院黨團曾在佛羅里達州召集所有議員參加政策研習會,其中一項議程即是安排
黨團議員參加一場「台海兵棋推演」,模擬情境為:「2025年夏季中國對台灣發動『海空突
襲』,提前30天得知開戰情報的美國將面臨什麼選擇與相應代價?」


與會的共和黨議員與幕僚對《華爾街日報》表示,兵棋推演的結果雖然與其他模擬類似,皆
是「美國盟軍慘勝」──美軍將在短時間的戰鬥裡殲滅中國侵台部隊,但己方也將付出5,00
0~20,000名士兵陣亡的代價,金融市場與美國國土的基礎設施也可能因此遭到重創,每個
議員的選區裡,都將出現金星家庭的哭泣。

《華爾街日報》透露,許多共和黨議員對兵棋推演的內容與結果感到震驚,畢竟外交與戰略
議題並不是每一個選區都同樣在意。黨內部分主張減少開支派的議員們,也因此認同對台軍
事預算不僅撙節不得、還有全面升級必要性。因此,這位資深外交官研判,在此背景下,蔡
英文總統與麥卡錫議長的此刻會面,也有機會借力使力、進一步加速美國國會在軍援預算與
戰略合作上,有利對台灣提出更進一步的政治承諾與支持。



蔡英文(後右4)3月25日上午赴嘉義視導陸軍52工兵群操演綜合格鬥戰技。(攝影/中央社
/王飛華)
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過境時的電話習慣,出現「意外驚喜」的可能性?
除了與麥卡錫議長的見面外,蔡英文過境美國期間,會否與美國高層官員──特別是國安、
國防與外交的重要代表接觸──也是外界矚目焦點。因為今年2月底,我國外交部長吳釗燮
與國安會祕書長顧立雄,就曾公開出現在美國在台協會(AIT)總部,並與美國副國家安全
顧問范納(Jonathan Finer)、副國務卿雪蔓(Wendy Sherman)等人閉門會面。雖然AIT總
部的實際地址屬於維吉尼亞州,但距離哥倫比亞特區只有500公尺,政治定義上也被歸為「
大華府地區」,因此這場被美方刻意曝光的外交行程,也引發外交圈的討論。


「我認為,拜登(Joe Biden)政府希望這次蔡總統過境的行程,可能和過去的慣例一致(c
onsistent)。」葛來儀表示:「此行與國會議員的會面、以及任何演講行程,都可能會以
閉門形式進行,不會對外公開。我也不認為蔡總統這次會和行政部門的官員會面。」


雖然台灣歷任總統過境美國時,都曾經由相關幕僚私下釋出與美國高層官員通話的訊息──
過去接觸級別都是副國務卿,像是陳水扁總統就曾與時任副國務卿阿米塔吉(Richard Armi
tage)通電話,馬英九總統則與伯恩斯(William Burns,目前在拜登政府擔任CIA局長)、
蔡英文總統則是布林肯(Antony Blinken,現任國務卿)──但葛來儀指出,這些通話行程
都沒有被美國政府正面承認,因此本回的行程應該也會持續這種模糊安排。


我方資深外交官研判,美方為了彰顯當前台美關係的「無可取代」,蔡英文此次過境以通電
話方式接觸的官員層級「應該會比副國務卿還高」。不過,葛來儀並不認為這是看待「外交
突破」的重要標準。「台灣和美國長期以來,都把過境視為台美關係的一部份。但美方一向
強調,他們著眼的是總統過境時的安全、舒適,而不是有沒有『突破』。台方顯然都會力求
突破,但從美方的角度來看,有沒有突破,並不是判斷過境行程是否成功的標準。」葛來儀
表示。


白宮國安會戰略溝通協調官柯比(John Kirby)28日則在媒體簡報會上表示,蔡總統此行並
非官方訪問,是私人行程。這也是蔡總統第7次過境美國,過境並不罕見,美國政府也未安
排官員與蔡總統「見面會晤」。柯比此項說法,符合美方一貫的公開立場。

除了高層官員的電話接觸,台灣總統過境美國的行程,通常也會由AIT總部的理事主席接待
,因此蔡英文此行預計也將與甫於2月底上任的新屆AIT主席羅森伯格(Laura Rosenberger
)見面──羅森伯格曾擔任希拉蕊(Hillary Clinton)、布林肯等人的外交幕僚,在接任A
IT主席之前是拜登總統任命的美國國安會中國及台灣事務資深主任。


羅森伯格是拜登政府的重要中國政策智囊,被北京視為「對中鷹派」的她,也在中國滲透、
台海問題上屢有強硬表態,甚至在2021年印尼G20的「拜登─習近平美中元首峰會」上,羅
森伯格更是陪同拜登與習近平同場會談的9人與會代表之一。


「拜登政府讓羅森伯格接任AIT主席的人事安排很好。我認為美方是刻意這樣安排的,而不
只單純因為前任主席莫健(James Moriarty)退休,讓這個職位『剛好』空缺,」史丹佛大
學胡佛研究所的台灣政策專家祈凱立對《報導者》表示。


羅森伯格很有可能會在美台關係中扮演更高調(high-profile)、更有力的角色。傳統上
來說,AIT主席只是一個象徵性的職位,是個負責在台灣政治人物訪美時過去接待的人物。
但由於羅森伯格曾在國家安全會議、也曾主導白宮對中政策的經歷,她在這個時間點被任命
為AIT主席,並不是個意外──甚至對台灣來說,她被任命為AIT主席的意義,會比蔡英文訪
美時是否和行政官員、麥卡錫公開會面,還要來得重要。


另一方面,在蔡英文總統出訪的同時,前總統馬英九也於3月27日至4月7日以「私人祭祖」
為名在中國訪問。由於馬英九是1949年國民政府遷台之後,第一位進入中國的中華民國卸任
總統,出訪前夕又遭遇宏都拉斯突然與中華民國斷交,因此在中國行程也引發不同爭議。


前總統馬英九3月27日以祭祖名義展開為期12天的訪中行程。圖為馬英九一行搭乘中國國有
的中國國際航空航班,抵達上海浦東機場,中方由國台辦副主任陳元豐等人接機。(攝影/
中央社/呂佳蓉)

https://i.imgur.com/zLIBgqn.jpg
葛來儀與祈凱立等長期關注台海情勢的美國學者都認為,如果馬英九的訪問能安撫中國的戰
狼情緒,美台雙方應該都會樂觀其成,但北京更在意的,應該是在蔡英文過境美國的同時,
能否安排美中高層官員的直接會面。


「如果馬英九訪中,能讓中國政府冷靜下來,那也是一件好事。但我認為中方真正想要的,
還是安排美方高層官員拜訪中國,」葛來儀表示,「大約一個月之前,外交圈有出現不少討
論:如果麥卡錫真的去台灣的話,美方應該也要派出一位高階官員拜訪中國,以此展示美中
關係對拜登政府的重要性,甚至明確提議應由副總統賀錦麗(Kamala Harris)出訪北京。


祈凱立也認為,雖然在中國間諜氣球事件後,美中之間的緊張情緒一度升溫,布林肯原定訪
問中國之旅更因而叫停,但目前美中雙方仍朝著「高層訪問」方向低調前進──例如在蔡英
文即將出訪的同時,就傳出美國國務院正在與中國協調,可能在5月份廣島G7元首高峰會前
後,讓布林肯訪問北京。在此複雜國際情勢下,蔡英文本次的過境行程,美中台三邊應該都
會保持比較保守的姿態。




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