都市計畫是由主管行政機關依據都市現在及既往情況，預計都市未來之發展情形，所為具
有預測性、創造性之規劃行為（都市計畫法第五條參照）。法治國家對此等計畫行政決定
之法的控制，有別於傳統行政行為，乃透過條件式規範，以明確之構成要件該當，定明行
政機關得為特定內容之判斷決定或裁量；計畫法則著重於設定計畫目標、原則或方針等綱
領性指示，並規範為達成計畫目標綱領所應遵循之組織、程序及相關步驟，暨具體規劃計
畫內容時，所應列入衡量之事項，至於計畫內容之規劃決定，則由主管行政機關以自我負
責方式具體形成。

都市計畫法第一條：「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特
制定本法。」第三條：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、
交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合
理之規劃而言。」即為都市計畫在對一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安
、國防、文教、康樂等重要設施，以及土地（空間）使用之未來發展規劃上，設定須「合
理有序」之規劃原則，並以「改善居民生活環境、促進市、鎮、鄉街均衡發展」為計畫之
目標。都市計畫主管機關在上述規劃目標及原則之框架下，對於計畫內容之形成，享有一
定範圍之「計畫形成自由」（或稱「計畫裁量」），可謂無形成自由之規劃，即無計畫可
言。故行政法院對計畫行為適法性之司法審查及節制，應著重於計畫之過程是否符合法律
所定之組織、程序；計畫之形成，是否符合法定之規劃原則，與不同規劃密度、範圍、取
向所形成之其他計畫間，相互調和而合理有序；計畫形成之內容，其中實施計畫採行之相
關措施，是否為達成法定目標合理所需，而符合比例原則中之適當性與必要性原則；又計
畫內容之形成，是否符合利益衡量原則，亦即，是否已對於應列入衡量之公、私益事項，
經正確之調查、認識及評價其重要性後，予以妥適衡量，使計畫內容涉及之各項公益及私
益，在客觀上處於合理之衡平關係，而無「未為衡量（衡量怠惰）」、「衡量不足」、「
衡量評價錯誤」或「衡量不合比例原則」（下合稱衡量瑕疵）等情事，依此，合於平等原
則及狹義比例原則（即衡平性原則）。

是若計畫主管機關已依循合法之組織、程序，決定計畫之內容，且合於法定目標及規劃原
則，又未與其他計畫相衝突，尤其無下位計畫牴觸上位計畫之情形，並已符合利益衡量原
則者，有鑑於都市計畫決定本質上所具政策方針取向並仰賴行政專業之評估、判斷，立法
者並為此授予計畫主管機關形成計畫內容之決定空間，行政法院即應予適度尊重，尚不得
代替計畫主管機關行使其計畫高權，逕以自行認定其他替代可行之規劃方案亦得達成計畫
目標，遽認主管機關決定之計畫內容，非屬侵害當事人權益最小之必要手段而違反比例原
則。

惟都市計畫既為主管機關依據都市現在情狀之認知、判斷及未來發展之預測、評估等，進
而所為之空間規劃，關於計畫範圍內都市既有情狀之認知或判斷，以及未來發展之預測或
評估，為主管機關就都市發展基礎事實之判斷與評估，此雖為主管機關作成計畫裁量（計
畫形成自由）之基礎，但與計畫裁量乃基於該等事實之判斷、預測，進而對都市生活重要
設施及土地（空間）使用之配置與管制，所形成計畫內容之規劃性決定，仍屬不同層次之
事項。若都市計畫相關法令授權主管機關，就此計畫裁量所需之事實基礎，享有評估、預
測、判斷之專屬權限者，行政法院就其適法性之司法審查，應尊重其判斷餘地，僅審查其
組織、程序之適法性，及單純無涉評價之事實調查、認定是否正確，與關於事實評估、預
測、判斷之方式，是否為計畫專業領域所認之適當方式而合理、適當，尚不得與計畫裁量
是否符合利益衡量原則之司法審查相混淆。