柯市長一拋出警察集中制這個概念，證明他有思考過這個問題，在他競選時的柯P新政中確
實有提到過要讓台北市的警政革新，不過老實說，政見在都是在還沒有掌握權力跟資料之前
提出來的，實際上可不可行，真的要坐上那個位置才知道，尤其是柯市長這樣的政治素人，
因為身邊缺乏真正有實質經驗的人，所以往往提出一個看法，會沒辦法窺知全貌而引來批評
，並不是說他的想法有問題，而是以他的過往經驗，沒辦法看到實質的問題所在，俗話說，
隔行如隔山，就算一樣是醫生，ICU跟門診遇到的問題肯定是完全不同的，要改革是對的，
但是先全盤了解問題所在，才能有正確的改革。

很多人提到台灣的警察制度，採取的是日本的散在制，這個前提一開始就是錯的，有讀過警
察學就知道，台灣採取的是「集中散在綜合制」，講好聽一點叫做「廣納天地吸收日月精華
經過歲月與智慧淬練而成的綜合性完美制度」，講難聽一點就叫「東拼西湊南抄北改亂七八
糟之超級無敵海景佛跳牆」，所以要了解台灣警政的問題，不是光講集不集中這麼簡單的。

當然，既然柯P提的是集中制，那我們就來談談什麼叫集中制，什麼叫散在制，在美、日跟
台灣有什麼不同？（其實全世界有十幾種不同的制度，包括台灣的佛跳牆制，但台灣不管談
什麼都是學日本或學美國，我們就集中討論吧）。

首先是在美國，採取的是標準的集中制，例如在芝加哥這麼大的城市，其實他們只分成南、
北兩個分局，你就可以想像到美國的集中制有多麼集中，但是這麼大的區域，不可能讓警力
一瞬間分布到所有的區域，所以其實美國在不同的區域是有設置警局、警崗的，其實就非常
類似我們的派出所，不知道有沒有人看過有一部電影叫做殲滅13區，講的就是一個在廢棄的
社區，因為社會變遷而必需遷走的區分局的故事，所以，美國有沒有派出所？其實是有的，
只是不叫派出所，而且沒有這麼密集而已，至於這些區分局在做什麼工作，我們容後再談。

接下來談日本的散在制，日本的派出所其實叫做交番，以前也叫派出所，有此制度的不只是
台灣，還包括了中國跟韓國，在1994年日本警政改革後改稱交番，標準的範例就是龜有前派
出所，勤務人員就是大原所長、兩津、中川、麗子、寺井（日暮還在睡不要叫他），一般真
的只有五到十人在值勤，日本的交番有多密集？在東京有超過一千個交番，但是台北市有幾
個派出所？台北市其實只有94個所，而且分布其實相當的不均衡，以萬華區為例，人口十九
萬多，共有十一個派出所，但是人口有三十一萬，地境面積是萬華一點五倍的大安區，卻只
有七個派出所，為什麼？因為萬華的派出所系統是從日據時代開始建立的，而大安區是戰後
崛起的行政區，所以萬華的派出所配置非常接近日本的交番，如果以日本東京的配置標準，
台北市應該要有三百個左右的交番，但卻只有九十四個所，所以分配不均的情況是非常明顯
的，換言之，要不要採取集中制或散在制，真的要通盤的考量，因為台灣的問題本來就是四
不像。

這是分隔線，柯市長提出「廢除派出所」政見的第一個問題出現了，那就是，其實美國也有
類似派出所的制度，只是規模比台灣的大得多，日本則是比台灣小的多，所以，沒有廢除派
出所的問題，只有合理分配的問題，也就是要裁減、合併，或是增設，也就是朝日本或是美
國的方向來改革，甚至，不一定要朝向美日邁進，就現有的分配問題來研究也是可以的。

另外有人舉香港沒有派出所做例子，其實也是錯的，以油尖區為例，區內就有尖沙嘴警署、
油麻地警署、?磡分區警署，事實上，如果你去過香港，在彌敦道上散個步，十分鐘內就從
尖沙嘴警署走到油麻地警署了，他們的距離比從台北市新生南路派出所走到敦化南路派出所
還近，基本上你可以把它們視為派出所，如果以集中制的觀念，香港只要分成港島、九龍、
新界三個警署就有點過多了。

特色1：警力集中，統一調度，容易應付非常事故：就像大家在美國警匪片中看到的一樣，
發生案件之後，因為只有一個指揮中心，在通報之後，四面八方就來了一堆警察，瞬間擁有
優勢警力是集中制的好處，也就是說，越重大的案子，集中制越有迅速處理的能力，但是也
可能造成，往往不是很重大的事件，也可能聚集了大批警力，形成警力的浪費，而且不能避
免的是，集中制警力一旦調度在某個案件上時，其他地方的警力就瞬間減少，有可能形成警
力浪費。

雖然現在有派出所的制度，但是其實是由分局勤務中心統一派勤，對於集中調度這件事，早
就已經不是問題，問題僅在於各派出所有轄區責任制，對於不是本轄的案件不會主動去支援
處理，分局的勤務中心，對於派遣勤務有更大的指揮權，要更積極主動的針對不同的案件做
出合理的人員調度，同時各所之間要打破轄區概念，能夠隨時支援別所的案件，這才是解決
問題的方法，不管派出所要怎麼兼併裁減，如果沒有配合勤務觀念的改變，最後結果不會有
太大差別。

特色2：減少指揮層級，事權統一，減少勤務單位業務：勤務單位獨立在外的壞處，就是自
己要處理水電、膳食、簿冊等行政業務，這些業務當然都是由派出所的員警兼任，肯定會耗
去許多本來應該可以執行勤務的時間，至於指揮層級的問題，多了派出所主管這個階級，員
警也多了一層需要聽命的對象，雖然照理說員警只要聽從直屬長官的指揮，但是大家都知道
台灣的官場文化，發生一個案件，可能從局長到主管，會有十個長官來關心，跟你下十五個
不同的命令，當然，就算是派出所裁併，也不可能一個隊長指揮全部幾百個員警，還是會有
中隊長，分隊長的編制，換言之，減少指揮層級是正確的，但是這種毫無必要，人人都要參
一腳的官場文化才更需要改革。

特色3：減少警察在地域常駐形成的紀律問題、增加執法強度：派出所的勤、業務範圍很小
，很容易跟地方的民眾甚至勢力往來密切，對於一些日常性的違規違法行為，很難徹底執法
，例如攤販、圍事，一旦警力集中之後，脫離日常的固定勤區，對於這些地方性的執法會比
較具有執行力，不過畢竟在警力回收之後，執勤還是有固定的範圍，有可能只是把平常跟地
方民眾的互動範圍變大，大家以往關心的派出所主管跟地方勢力有不當往來的情況，如果變
成更大的單位主管，在接觸的過程中會不會因為權力更大，產生更大的紀律問題還很難說。

第二次的分隔線，集中制有它的優點，但是柯市長想用集中制來省錢，這絕對是極大的錯誤
，有人說集中制可以減少官警的人事支出，這是絕對不正確的，首先是派出所的所長，並不
會因為沒有派出所，就被裁員，一定是集中到分局之後，擔任中隊長、分隊長的職位，因為
你不可能派一個分局的隊長，一次管理幾百人，必然還是分層管理，這些主管職位還是在，
只是他們沒辦法到地方上作威作福而已。

其次，養十個派出所跟養一個超級分局，到底那個比較省錢，我想絕對是前者，我以大安分
局為例，分局現在大約兩百多人，佔了全部警力約20%，勤務能力除了偵查隊之外，大概只
佔外勤能力的10%，如果要把七所二隊的勤務跟人員全部收回，至少要有現在五、六倍大的
分局建築，這還只是非常保守的估計，因為現在在分局上班的，八成是不需要裝備與宿舍的
行政人員，如果你把警力集中，你要生出一個可以供七八百人居住的空間。

更可怕的是裝備，分局本身是沒有什麼裝備的，所有的槍枝、無線電，還有七百多部機車、
一百多部的巡邏車大多在各所隊，你必須要有一個超級建築，先別說建築本身絕對比較昂貴
，土地要去那找的問題，水電的消耗肯定也比分散的獨立單位多，一個三十人的派出所，夏
天可以選擇那個空間不要開冷氣，但是超級大樓的中央空調在夏天的用電量會嚇死你，一個
小派出所只有十部巡邏車，你可以停在旁邊的巷弄，或是在路邊畫幾個警用停車格來因應，
但是如果是集中制，你非得有一個大型停車場不可，所以想搞集中制，真的不要想省錢這回
事，請認真的思考這對警政革新的幫助才是正題。

特色1：熟悉地方狀況，處理事情減少警力消耗：大家要知道，其實很多事情不見得需要用
到大批警力，有些事情只要地方的警力處理得當，可以很容易處理，有人講得難聽一點叫喬
事情，但這確實是地方警力很大的功能，如果是集中制，凡事都是派與地方不熟悉的員警來
處理，很可能變成什麼芝麻蒜皮大的小事，都要集中回到分局處理，也很可能必須一直投入
大批警力，效率不增反減。當發生案件之後，你要把人後送到分局處理，也會增加民眾與警
力的往返時間，不管是到達現場與後續處理，時間勢必會拖得更久。

當然，這有可能造成一些員警與地方勾結，還有因為熟悉地方的民眾商家，上班容易摸魚打
混的弊病，不過還是回到前面的老話，這是警察文化的問題，不是派出所制度本身的問題。

特色2：責任地境小，警力到達迅速：這個是集中制警力絕對沒有辦法達到的，雖然在理論
上，如果分局的集中警力，能夠平均分配在轄區的地境，應該是能夠跟派出所一樣在發生事
情時迅速到達，但是你只要仔細一想，就知道集中制怎麼快，都不可能比派出所快，首先是
從分局到巡邏地境之間，必然有往返路程的空檔，而且因為轄境大，勢必要增加汽車巡邏的
比例，這都影響了機動能力，加上員警對於全境的道路狀況不可能比在派出所熟悉，台北市
許多複雜巷弄除非你是派出所勤區，很多分局交通隊警備隊的隊員是找不到的，一群習慣在
整個分局大轄區用汽車巡邏的警網，不可能比在小地境轄內的派出所機車巡邏更快到達，這
是派出所無與倫比的優勢。

特色3：警民之間的安全與信賴感：這也是派出所很難被替代的優勢，雖然有派出所的地方
，也偶有聽聞發生一些治安事件，但不能否認的，如果你是個意圖犯罪的人，先避開有警力
的地方絕對是你的本能選擇，在派出所的周邊絕對是各種犯罪與違規比率最低的地方，發生
任何的事情，民眾還是希望能有熟悉的人來處理，雖然不見得要有什麼往來，但是每天巡邏
經過你家門口會跟你招手打招呼的員警，幫你處理事情，你的信賴感就是會比到一棟玻璃帷
幕大樓，跟一整群人在那邊排隊等待問筆錄，會更安心。

第三個分隔線，柯市長的考量不能什麼都想學美國，日本的派出所制度為何在東方（包括韓
國）社會，會有這麼大的影響力，主要的原因有兩個，第一個是東方人比較注重人與人的互
動，喜歡跟熟悉的人打交道，這是東方人的文化，這樣的文化是好是壞見仁見智，但肯定是
台灣人的習性之一。其次是西方社會的生活模式跟東方不一樣，美國可以實施集中制很大的
一個原因是因為他們是住商分離的生活模式，集中制有其必要性，因為他們在不同時間警察
勤務的人力分配落差很大，但是台灣是住商合一，不同時段警力的變動性很小，我甚至敢斷
言，就算實施了集中制，在每個地區的警力配置不會有太大的差別，你的巡邏線不會有太大
的變動，如果你要派機動派出所，一定還是在原來舊有的派出所附近，最後可能就是為了裁
撤派出所而裁撤，除了派出所建築不見了，其他完全沒有差別，如果是這樣，是否真的要廢
除就值得商榷。

我們來談談日本的交番跟台灣的派出所有什麼不同，首先是日本的交番非常密集，所以他們
處理事件非常的迅速，通常一個交番的轄區，騎腳踏車在五分鐘之內就會到達（兩津只要一
分鐘），但是他們到場後並不處理，所以你看日劇的制服警察到現場的第一件事，就是把現
場圍起來而已，事實上所有的案件都是等警署的警力到達，接下來包括訊問筆錄，後續偵辦
，都是後送署內，所以你沒有看過在派出所問筆錄的，對了，這就是問題的關鍵所在，大家
發現了嗎？美國的集中制，所有的後續偵辦跟業務都是分局處理，日本的散在制，也都是分
局在處理，但是台灣呢？卻承辦了大部分的業務，這也是派出所為什麼產生很多弊病，然後
工作又苦不堪言的主因，台灣的派出所問題是我們不僅把他當做分局在用，還當做環保局、
衛生局、文化局、社會局，所以跟政府有關的事情，全部都在派出所解決，這才是問題的核
心。

市長如果要改革派出所，要研究的不是省錢，也不是裁撤，第一個是要針對現有的派出所大
小、轄境，做重新而合理的分配，其次，是派出所的業務要變革，甚至警紀的問題也可以解
決，沒有業務職掌，就沒有紀律的問題。

至於行動派出所，其實日本很早就實施，他們稱之為「行動交番」台灣也有「機動派出所」
，其實說穿了就是在警力不足的地方，加派一部巡邏車在那邊定點守望，在日本是在偏遠地
區實施，因為有些地方確實警力很難到達，地境太大派一兩個警力巡邏也沒什麼意義，所以
才有行動交番，台北市的市區根本不需要行動派出所，以萬華為例，就算集中到分局，全境
最遠的地方到分局可能也只要十分鐘，設置行動派出所也只是畫蛇添足，這是柯市長提出的
意見中最不需要的一點。

其實這幾天都在忙大專盃足球賽，沒有什麼時間，但是一個在彰化擔任中階警官的學弟跟我
說，希望柯市長的警政改革，不要再聽那些什麼退休警政高層的意見，也不要聽什麼留美留
日學者的意見，這些人這輩子沒有待過一天的派出所，沒有問過半份筆錄，也沒有掃過半次
廁所（外勤單位最重要的業務），柯市長應該要找基層佐警的代表來討論，問問那些已經當
了三十年刑警的人問問他們需要什麼，去問問三十年的派出所老巡佐，問問他覺得工作辛不
辛苦，能不能應付，這才是真正的解決問題。

我擔任十八年的基層佐警，其中有六年在分局承辦法規解釋與民眾陳情業務，警專唸的是行
政科，在警察大學唸法律研究所公法組，並跨系副修了一年的警察政策，或許有一點點資格
發表一些小小意見。

最後，我必須說，基層員警大部分是支持裁撤派出所的，為什麼？因為沒有勤區，就沒有責
任，以往在派出所內發生什麼案件，員警會有轄區責任制的壓力，但是如果採取集中制，你
就不能說發生案件是某個人的責任。其次是你的考績不會掌握在派出所所長的手上，在一個
小團體內有人擁有生殺大權。第三，回到分局，把業務都丟給專責人員，只要負責巡邏、處
理現場，絕對會比較輕鬆。但是是否真的裁撤會比較好，真的要從集中制與散在制的各種優
缺點來研究，不要隨便下決定。

大家可能不知道，現在台北市的派出所員警已經沒有幾個資深員警了，大部分都是資歷六年
以內的菜鳥（所以柯市長可以諮詢的派出所老巡佐也不多了），派出所的問題很嚴重，但不
是什麼省錢或是風紀的問題，而是沒有人要去的問題，或是去了也不想認真做事，只想快點
離開的問題，這才是市長要關注的。