聲請人因給付薪資所得屬全民健康保險法（下稱健保法）第31條第1項第2款規定所稱非所
屬投保單位給付之薪資所得，應計收補充保險費。聲請人為該補充保險費之扣費義務人，
經衛生福利部中央健康保險署（下稱健保署）通知限期補繳補充保險費，逾寬限期仍未繳
納，健保署遂以其違反健保法扣費義務，經限期補繳，仍未遵期為之，依健保法第85條裁
罰應扣繳金額3倍之罰鍰。聲請人不服而提起行政救濟，經用盡審級救濟途徑後，認確定
終局判決所適用之健保法第85條(下稱系爭規定)等規定牴觸憲法，聲請法規範憲法審查。

1.全民健康保險法第85條規定：「扣費義務人未依第三十一條規定扣繳保險對象應負擔之
補充保險費者，保險人得限期令其補繳外，並按應扣繳之金額處一倍之罰鍰；未於限期內
補繳者，處三倍之罰鍰。」以應扣繳之補充保險費金額為計算罰鍰金額之唯一標準，並處
以固定倍數之罰鍰，可能造成個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形，不符責罰相當原則
；於此範圍內，牴觸憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違。相
關機關應於本判決公告之日起2年內，依本判決意旨檢討修正。於修正完成前，相關機關
及法院於個案適用系爭規定有顯然過苛之情形，應依本判決意旨辦理。

健保法第31條明定就保險對象之經常性薪資以外之所得，包括非所屬投保單位給付之薪資
等，收取補充保險費，並由同法第2條第3款所定扣費義務人，於給付所得予保險對象時，
就源扣取及繳納；另設系爭規定，就扣費義務人違反上開行政法上作為義務者，課予制裁
。上開扣費義務透過所得給付端扣繳保險費，不僅收取保費所需之人力、物力等成本遠較
由保險對象個別申報、繳納精簡，可減省健保資源之耗費，且更能如實掌握保險費之正確
申報繳納，防免漏扣、短扣之情形，而有助於充實健保財源及保險費負擔公平性等規範目
的之達成。系爭規定藉由行政罰制裁未盡扣費義務之扣費義務人，以確保扣費義務之履行
，其目的洵屬正當。〔第21、22段〕

（二）系爭規定就違反義務之扣費義務人，以應扣繳之補充保險費金額，作為裁處違反扣
費義務罰鍰金額之唯一標準，並處以固定倍數之罰鍰，可能造成個案處罰顯然過苛而有情
輕法重之情形，於此範圍內，不符責罰相當原則〔第23段〕

系爭規定固已考量違反扣費義務者是否依限補繳，及應扣繳金額所反映違反扣費義務對健
保資金來源穩定性之損害程度等違規情形；惟違反義務者違規情節之輕重，尚另因其違反
義務之可歸責性、逾期期間長短及補正情形等而有不同，系爭規定對此等同為足以反映違
規情節輕重之因素均置而不論，於特殊個案，例如：應扣繳保費金額龐大，但其他違規情
節可非難性輕微之情形，對非保險費繳納義務人而僅係輔助保險人落實保險費收取之扣費
義務人，仍依應扣繳之保費金額計算罰鍰金額，且以固定倍數裁處罰鍰而未預留裁量空間
，亦未設置罰鍰之合理最高額限制或其他適當調節機制，即可能失之過苛。綜上，系爭規
定就違反扣費義務之扣費義務人，以應扣繳之保費金額為計算違反扣費義務罰鍰之唯一標
準，並處以固定倍數之罰鍰，而未斟酌個案違規之全部具體狀況，依情節輕重定其處罰，
且未設適當機制防止個案過苛情形，於此範圍內不符責罰相當之要求，牴觸憲法第23條比
例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違。相關機關應於本判決公告之日起2年
內，依本判決意旨檢討修正系爭規定。於修正完成前，相關機關及法院於個案適用系爭規
定時，應依本判決意旨，於有顯然過苛之情形，仍得參酌個案違規之情節，裁處適當之罰
鍰金額，不受系爭規定所定按應扣繳金額1倍或3倍裁罰之限制。〔第25、26段〕

上訴人於民國106年度分別給付訴外人黃榮豐、張書育、簡杏君薪資所得各新臺幣（下同
）59萬5,663元、63萬6,226元及39萬1,156元，屬於全民健康保險法（下稱健保法）第31
條第1項第2款所稱「非所屬投保單位給付之薪資所得」，依同條第1項規定計收補充保險
費，由扣費義務人即上訴人於給付時扣取，並應於給付日之次月底前向被上訴人繳納。惟
上訴人未依規定繳納，嗣被上訴人於108年查知上情，遂以108年5月30日健保北字第

0000000000E號函（下稱108年5月30日函）通知上訴人應補繳補充保險費31,000元（補充
保險費費率為1.91%），另於108年7月26日核發108年度查核扣費義務人補繳補充保險費繳
款單通知上訴人繳納，繳費期限為108年8月31日，並說明依健保法第85條規定，未於限期
內補繳者，處3倍之罰鍰，然上訴人逾108年9月15日寬限期仍未繳納，被上訴人乃以108年
10月9日健保北字第1081321294號罰鍰處分書（下稱原處分）對上訴人裁處前開補充保險
費3倍之罰鍰即93,000元。

(一)按行政訴訟與民事訴訟關於舉證責任之分配並非完全一致，舉證責任因訴訟性質而有
相異之分配標準。行政訴訟中之給付訴訟與確認（公法關係存否）訴訟，其舉證責任分配
之法則基本上固與民事訴訟無異，依舉證責任客觀配置之通說（即規範說或有利規範原則
），應由主張者就權利存在事實，負擔客觀之舉證責任，此乃因該等訴訟之性質與民事訴
訟性質相同，因此舉證責任之分配雷同。但行政訴訟之舉證責任分配不能全盤採用民事訴
訟之理論，例如撤銷訴訟之舉證責任較為特殊，提起撤銷訴訟請求行政法院撤銷之對象為
行政處分，舉證責任之分配應就不同性質之處分分別論斷。以負擔處分而言，因人民之權
益當受憲法及法律之保障，行政機關就具體事件行使公權力對人民之權益有所限制、剝奪
或增加其負擔，通常以負擔處分之方式為之，作成行政處分不僅應有法律之依據，且應符
合法定要件，雖認行政處分應受有效推定，但並不受合法之推定，一旦受處分人或利害關
係人指摘行政處分有無效或得撤銷事由而提起爭訟，行政機關應對作成處分係符合法定要
件之事實，負舉證之責，若行政機關舉證成立，就原處分合法性之否定，即應由主張法定
例外要件事實之存在者承擔舉證責任。又行政訴訟法第136條規定：「除本法有規定者外
，民事訴訟法第277條之規定於本節準用之。」民事訴訟法第277條則規定：「當事人主張
有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，
不在此限。」此所謂舉證責任，實即指客觀舉證責任而言，當事人對於有利於己之事實，
如不能經由自己之舉證，或經由法院之職權調查而證明，即應受不利之判決。

(二)依健保法第31條第1項第2款前段、第3項規定：「第1類至第4類及第6類保險對象有下
列各類所得，應依規定之補充保險費率計收補充保險費，由扣費義務人於給付時扣取，並
於給付日之次月底前向保險人繳納。但單次給付金額逾新臺幣1千萬元之部分及未達一定
金額者，免予扣取：二、非所屬投保單位給付之薪資所得。……」、「第1項所稱一定金
額、扣取與繳納補充保險費之方式及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」主管機
關遂依健保法第31條第3項規定之授權訂定發布補充保險費辦法，依該辦法第4條第1項前
段規定：「扣費義務人給付本法第31條第1項各類所得時，其單次給付金額達新臺幣2萬元
者，應按規定之補充保險費率扣取補充保險費，並於給付日之次月底前填具繳款書，向保
險人繳納。」、同條文第2項第7款：「有下列情形之一者，免依前項規定扣取補充保險費
：七、非所屬投保單位給付且未達中央勞動主管機關公告基本工資之薪資所得。」

1.經查，健保法第31條規定，第1類至第4類及第6類保險對象領有非所屬投保單位給付之
薪資所得，應依規定之補充保險費率計收補充保險費，由扣費義務人於給付時扣取，並於
給付日之次月底前向保險人繳納，此部分係規範保險對象個人應繳之補充保險費。又前揭
上訴人扣繳之補充保險費，係保險對象個人依健保法第31條第1項第2款規定應負擔之補充
保險費，而由上訴人基於扣費義務人之身分，於給付時加以扣取，上訴人因未依第31條規
定扣繳保險對象應負擔之補充保險費，經被上訴人於108年7月26日核發繳款單通知上訴人
繳納，限期令其補繳後，仍逾期不補繳，始經原處分依健保法第85條規定處以3倍之罰鍰
。從健保法第85條法條文字觀之，立法者乃將「扣費義務人未依第31條規定扣繳保險對象
應負擔之補充保險費，經保險人限期令其補繳，未於限期內補繳者」為處罰之構成要件行
為，故本件被上訴人應對作成原處分係符合法定要件之事實，負舉證之責，即須先舉證證
明上訴人有原處分書所載未依規定扣繳補充保費31,000元，且經限期繳納仍未補繳之違法
行為；然上訴人如否定原處分之合法性，即應就其所主張法定例外要件事實之存在承擔舉
證責任。參諸前開條文設有「單次給付金額未達一定金額（未達中央勞動主管機關公告基
本工資之薪資所得），免予扣取」之例外規定。從而，上訴人於起訴狀所主張：「簡杏君
106年度每月領取兼職薪資，首月領取12,993元，低於勞動主管機關公告之基本工資，免
予扣除」云云，揆諸前開說明，即應由上訴人就此例外事實之存在，承擔舉證之責。原審
判決就此敘明上訴人未能就此主張有利於己之事實提出證據資以證明，無從對其為有利之
認定，揆諸前開規定與說明，於法並無違誤。

2.再者，行政訴訟固採取職權調查主義，法院應依職權調查證據，不受當事人主張或聲請
之拘束，故在行政訴訟中不生主觀舉證責任，惟行政法院之調查義務並非毫無邊際，法院
如已盡各種調查之可能性，當事人知有裁判上重要之事實為行政法院所不知者，如當事人
消極不請求法院調查，亦怠於履行其協力義務，自應承受此調查證據結果，事實陷於真偽
不明之訴訟上不利益。上訴人就前開主張雖曾於108年6月6日提出其106年薪（工）資印領
清冊供被上訴人審酌，然因未明列單次給付金額明細及所得人印領紀錄，故經被上訴人以
108年7月1日健保北字第1081321190號函要求其進一步檢具相關事證證明（原審卷第161頁
），衡以此等營業支出之相關憑證本應屬上訴人業務上管領之文書，自應由其主動提出供
查核，顯非行政法院可自行調查得知，然其迄今就此仍怠於提出相關事證或其他證明方法
以供調查，是其主張：原審判決忽略行政訴訟法職權調查證據、職權調查事實關係之誡命
，顯有行政訴訟法第243條第1項「判決不適用第125條第1項、第133條或適用不當」之判
決違背法令云云，要非可採。

3.末以，上訴人另主張：原處分以健保法第85條處以上訴人3倍罰鍰，處罰顯然過苛，違
反比例原則等語，惟依健保法第85條之規定，只要扣費義務人有「未依第31條規定扣繳保
險對象應負擔之補充保險費，經保險人限期令其補繳，未於限期內補繳」等行為，即應處
3倍之罰鍰，依其文義係只要符合要件即應為裁處3倍罰鍰之結果，性質上為羈束處分，被
上訴人並無裁量是否裁處罰鍰，或斟酌裁處不同倍數、金額罰鍰之權限，自不生違反比例
原則之問題，況本件係經被上訴人先以108年5月30日函通知上訴人應補繳補充保險費

31,000元，另於108年7月26日核發108年度查核扣費義務人補繳補充保險費繳款單通知上
訴人繳納，並說明依健保法第85條規定，未於限期內補繳者，將處3倍之罰鍰，然上訴人
仍逾108年9月15日寬限期仍未繳納，始遭被上訴人以原處分對上訴人裁處前開補充保險費
3倍之罰鍰即93,000元，上訴人前開主張：上訴人主觀上並無故意，且願意繳納補充保費
，原審判決未予斟酌，不符比例原則云云，顯屬無據。至上訴人所援引司法院釋字第786
號、第716號解釋意旨，皆非針對本件所適用之相關法令規定而為解釋，且與本件之案例
事實並不相同，自難允其比附援引作為其有利認定之基礎。

「本庭現任大法官八人，因其中三人持續拒絕參與評議，為使憲法法庭正常、持續、有效
  運作，以維護憲政秩序並保障人民基本權利，應由實際參與評議之大法官五人作成本判
  決，合先敘明。」