國家的行政權和立法權有分工．對外和其他國家談判、協議時，只能由行政單位和對方的
行政單位談，你有你的考量，我有我的需求，雙方各提各的想法，然後在談判桌上，把彼
此同意的部分，寫成了具體文字固定下來，那就形成了協約草案。

草案之所以是草案，就是因為行政單位還有上級審查──代表民意的立法權．所以和別人
談好的協議協約，要帶回家來，問問立法單位：「這樣可以嗎？」會得到兩種答案，簡單
的是：「可以」，那麼就照著原條文通過．另一種答案，當然就是「不可以」，立法權會
有很多不同考慮說「不」，也會有不同附加意見，然而不管立法權不同意的究竟是哪一條
、哪一點、甚至是協議中的哪一個字、哪一個標點符號，一旦他們不願按照原件通過，那
麼就算是再小的修改，都不可能由立法單位自己說了算數，也不可能由行政單位接受意見
改了了事，這牽涉到和別的國家的互動談判，一定要對方也同意才行。

基於這樣的道理，所以每一個國家的制度，都必然要有兩個彼此權衡的機制．一方面對外
協議一定要由立法權來審查；但另一方面，又一定要對立法權的審查有所限縮，以保留行
政權對外談判的空間．立法權由眾多民意代表集體行使，多元利益組合是其本質，也就意
味著立法權的聲音五花八門，很難統合，如果立法權可以無限制地表達、要求協議內容，
那麼結果一定是，這個國家別想跟其他國家談判達成甚麼協議了。

兩岸之間的協議談判，仍然是協議談判，卻在這個普遍的基礎上，多增加了兩項麻煩的變
數．一項是，實質上國與國間的協議，卻不能以國與國的正常架構表現，必須另闢蹊徑躲
開敏感的主權問題．另一項其實更麻煩的：一邊是民主制度，一邊不是．落在協議上，就
是談判桌上雙方代表授權程度天差地別．大陸那邊，行政與立法一體，不管是國務院或國
台辦，甚至海協會，談判來往中答應了的，就是了，就算數．台灣這邊，就算是總統主張
的、行政院長說的，通通要回來過立法院這關。

依照目前台灣立法權行使的規則，對於協議，立法院擁有的是同意權．立法院有權不同意
不通過．但立法院沒有權力「實質審查」，也就是立法院不能自己擬協議條文．理由很明
白，立法院很難有共識，在對外關係上要聽立法院的，那絕對不會是對台灣最有利的安排
，更不可能能夠得到談判對方的同意。

換句話說，立法院可以對協議「逐條提出意見」，卻不能「逐條審查」，不能說這條通過
、那條不通過；這條維持原樣、那條改成那樣．因為他們審的，不是國內法，是協議．行
政權跟人家談好的，要更動任何一條，甚至要更動任何一個字句，都不是我們自己說了算
，必須知會對方，重新和對方溝通、談判。

總統和行政單位好像不知道協議需要經過立法權同意，事先不跟社會溝通，不知會詢問立
法院，自己閉門造車擬協議條文，談好帶回來，才煞有介事要求「原案通過」．協議本來
就只能「原案通過」，不然就等於「不通過」，就要重啟談判，這是自然的道理，哪需大
張旗鼓咬牙切齒強調呢？

我們的立法院違背自己的議事規則，冒出一個不存在的協議「逐條審查」主張來，根本沒
有法源可以在院會「逐條審查」，等於是大家在沒有明確遊戲規則下進行，能不吵架不拖
延嗎？

唉，最糟的是，自以為很重視這項協議的媒體、學者、學生，可曾重視到願意先將這麼簡
單的道理放在心中當一回事想想嗎？可曾明瞭當那個缺乏政治智慧的總統說要「原案通過
」時，聽起來很可惡，實際上他說的是實話，協議本來就只能「原案通過」，不然就必須
重新和對方談判；相對地，當他「讓步」同意「逐條審查」時，他在騙人，他在給我們他
根本沒有權利做的承諾，在給一個協議本質道理上根本不存在的幻夢。